关于社区养老模式实践路径的调查--以滨州为例
指导教师:霍述艳
团队成员: 范晓明、董志强、王晴、盛忠杰、史红付、高桐、刘荣飞、满晓兰
导语：
随着我国人口老龄化的加剧，在“未富先老”的社会经济背景之下，面对庞大的老龄人口及老龄人数的迅速增长，如何解决好城市家庭照顾功能的弱化与社会养老负担沉重的问题，探索出适合我国国情的城市社区居家养老服务体系，以满足城市老年人日益增长的日常生活照顾需求，就成为当务之急，养老问题已成为我国社会生活中存在的一个不容忽视的问题。2005年全国1%人口抽样调查数据显示，我国60岁及以上的人口为14408万人，占总人口的11.03%，65岁及以上的人口为10045万人，占总人口的7.69%。同时，老龄人口正以年均3%的速度持续增长。山东是人口大省，更是老年人口的大省。2015年3月17日山东省老龄委第23次全体会议指出，老年人占全省人口总数的18%，是全国第一老年人口大省。据预测，到2020年，全省老年人比例将达到22%左右，每年大约平均增加80万人，届时，5个山东人中就有一个60岁以上的老人，山东省老年人口呈现出基数大、增长快、高龄化等特点，随着我省人口老龄化的加剧，数量巨大的老年人口在生活、健康等方面的养老需求不断增多，养老工作面临巨大的挑战。社区居家养老服务是指老年人居住在家中，以社区为中心，养老服务由社区为依托的各种社会力量来提供的一种养老模式。它是介于老人家庭照顾和老人社会机构照顾之间的一种运用社区资源开展的老人照顾方式；由正规服务、社区志愿者及社会支持网络为有需要的老人提供帮助和支援，使他们能在其熟悉的社区环境下维持自己的生活，避免不必要的住院或隔离。社区居家养老服务的对象主要是那些日常生活能够自理或部分能够自理的老年人。由于家庭结构的变化，子女数量的减少，传统居家养老使子女经济、精神压力过大，而机构养老也面临着养老机构数量少、服务质量有待提高、老年人自身观念落后等问题，在这样的背景下，社区养老作为家庭养老与机构养老的补充而迅速发展起来。因此，研究我国社区养老对于缓解人口老龄化带来的养老巨大压力具有重要的理论和现实意义。如何充分发挥社区的依托作用，利用社区的优势发展社区养老服务，成为理论与实践中需要重点研究的问题之一。滨州位于山东省北部，按2014年山东省统计局数据，2013滨州市GDP总值为2155.73亿元，人均GDP为570.35万元，占总人口的17.94%，接近于全省18%的老龄人口比例，滨州经济发展和入门状况基本处于全省平均水平。本课题选取滨州为研究对象，掌握滨州市社区养老服务现状，发现社区养老服务问题，提出社区养老问题的建议，以推进我省社区养老服务建设，具有较强代表性。
调查目标：
在2015年7月20日，我们进入了滨州市滨城区居家养老服务中心，听取相关负责人的介绍，了解在社会经济飞速发展、人民生活水平大幅度改善和人口预期寿命不断延长的情况下的养老问题的现状、老年人的需求、社区养老的优势和社区养老存在的问题等。
调查意义：
通过对社区养老服务问题的研究，关注老年人这一特殊的群体，了解现状、发现问题，并且积极探索解决途径。
一、开拓养老研究思路。滨城区社区服务也只处于起步阶段，从硬件投资到软件服务还有很多不足：第一，对于社区养老的理论研究较多，实践较少，导致经验不足，纸上谈兵的事件层出不穷。第二，社会的发展是不断进步的变量，城区养老服务也是随之发生变化的，现在未形成动态研究。
二、希望研究者可以推进社区养老服务研究的深度。滨城区社区养老问题初步发展，养老服务还未形成体系，其研究理论还有些片面性等特点。
三、有助于提高老年人的生活水平和生存质量。完善社区养老包括最基本的生活和医疗、教育等，能够适合并满足老年人的物质、精神多方面的需求，而不仅是提高生活保障，为老年人提供全方位的服务。
四、有助于构建完善的养老保障体系。深入研究养老服务，有助于提高社区养老服务水平、促进城市社区养老服务建设活动只能应付一般生活。
调查方法：
在调查中主要采用访谈法的方式，访谈调查兼具特例性和灵活性。主要通过入户调查的方式进行，本次调查所涉及的访查对象大多都是在社区工作人员的推荐下，与社区老年人进行深度访谈，其中涉及丧偶的老年人，子女外出打工的老年人，访谈的内容主要围绕着老年人的基本生活状况展开，听取老年人们的反馈信息后进行相应的整理，得出较为客观真实的结论。
正文：
社区养老区别于机构养老，也不同于我国传统的家庭养老模式，其基本含义，可以从两个方面来分析：一是从养老的方式上来看，老年人是在自己家中养老而不是在福利院、老年公寓等机构养老。二是从养老资源提供的主体来看，社区养老除了需要家庭的照料外还需要来自社会的帮助，主要是来自社区的照顾。城市现在大多面临着两难处境。一方面：社会发展，经济发展，国家的建设少不了正常人的流动，离不开成年独生子女的辛勤劳动和无私奉献；但是另一方面，未来社会中出现的大量老年人口，当大批独生子女无暇照顾父母甚至远离父母的时候，独生子女家庭的老年人的生活将面临巨大的困难与挑战。研究城市养老模式是解决这一矛盾的基本解决办法，而所有养老模式中，社区养老又是最被人们认同的和接受的。简而言之，社区养老服务是政府、非政府组织和其他机构在老年人所居住的社区内建立各种养老服务设施，并为社区老年人提供日常生活照料服务、医疗健康卫生服务和精神慰藉服务，并引入养老机构专业化服务方式的服务体系。
二十世纪八十年代以来，城市社区养老服务得到日益重视，政府先后出台了《关于加快发展社区服务业的意见》和《关于加快实现福利社会化的意见》，财政部、国家税务总局还专门下发了《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》，民政部门以社区服务为平台，致力于推广社区老年福利服务事业，鼓励社会承担部分养老责任，为社区养老创造了良好的政策环境。目前，我国已经初步形成了一套较为完备的社区居家养老服务运作体系，各地区的街道办事处、居委会在管理、服务方面也已经具备了一套比较系统、规范的管理方法。各地正努力探索社区居家养老模式，已经积累了一些经验。在部分大中城市已初步形成了设施服务、定点服务和上门服务为主要服务形式，以生活照料、医疗保健、心理保健、文化娱乐、参与社会以及权益保护为主要服务内容的社区养老服务格局。截至2002年，我国的社区老年服务设施已达到23．8万个，社区服务志愿者组织15．8万个，社区服务志愿人员900多万名，民办社会福利机构1600余家。根据2005年全国范围的城乡老年人口的抽样调查，71.9%老人希望建立健全社区服务体系。
滨州市社区居家养老服务中心的体系结构主要包括：(1)老人日间护理中心。主要是为白天缺乏家人照顾的体弱及行动不便的老人提供护理、生活照顾等方面的服务，如膳食、个人卫生、健康护理、护送看病等。(2)老人医疗保健中心。为老人提供送药、体检、心理咨询及疏导、康复护理、健康调查跟踪及养身保健知识教育等方面的服务。(3)老人家务服务中心。到老人家中提供各种家务服务，如做(送)饭、居家清洁、料理家务、帮助购物、维护维修等。(4)应急救援中心。主要是开通24小时老人服务热线，并建立事故预警系统，以便及时发现并紧急处理老人遭遇的各种意外生活事故，有效地进行危机的干预。(5)老人综合性社区服务中心。是集文体、教育、社交与日常生活辅助于一体的服务场所，满足老年人对文体保健、休闲娱乐等方面的需求。
这些服务基本能满足老人的日常养老需求，但由于我国的社区居家养老服务体系还只是刚刚起步，各项职能还不完善，还存在一些亟待解决的问题：
(一)法律法规不健全，不完善
社区居家养老缺乏相应的政策法规和完善的服务体系支撑。比如非营利组织的社会地位尚未得到承认(如在登记注册方面受到限制)、相关的法律法规不完善、扶持非营利组织发展的相关政策不够完善。此外，为了促进民间资本对社区养老服务的投入，政府应制定相关优惠政策。
(二)社区居家观念落后，服务意识相对薄弱
一些职能部门和社区管理服务部门对开展和加强社区养老服务的重要性和迫切性认识不足，观念落后。没有认识到我国城市养老职能已经由以家庭为主逐步转变为以社会为主；没有认识到社区居家养老是未富先老国情的需要；对社区居家养老服务事业提高人民生活质量、构建和谐社会的必要性认识不够，服务意识相对薄弱。
(三)政府职能不清，政社未能真正分开
由于我国的改革正在进行，社区服务发展在总体上仍属于政府推动型，社区养老服务还带有浓厚的行政管理色彩。同时，政府在社区养老服务中也出现职能缺位的现象。表现在：第一，基层社区组织责权不一致，街道办事处作为区一级政府的派出机构，承担了许多本不应该由它承担的职责，又把居委会当作政府部门的延伸，经常给居委会分配任务，致使居委会没有精力为居民办实事。第二，政府职能缺位。从目前社区养老服务发展的状况来看，政府对社区养老服务的支持力度是不够的，主要表现在对非营利组织的培育不到位、投资社区养老服务的民间资本所应享有的相关优惠政策不完善等。
(四)资金短缺，资金来源方式单一
从目前的情况看，社区管理资金来源有限，主要是民政局投入，资金严重缺乏。这些经费对居家养老工作的启动，为一部分老人购买居家养老服务起到了一定作用。但若要提供较为全面的居家养老服务，无疑是“杯水车薪”。
(五)社区养老服务机构及设施不完善
居家养老服务机构尚未形成一定的规模，设施不完善，主要体现在以下三个方面：首先，老年服务设施设计不合理，适用性较差；其次，服务设施不够齐全，无法满足老年人需求；第三，基础设施较差，配备也比较单一。
(六)社区养老服务专业化水平低，服务内容过于简单
主要表现为以下几个方面：第一，社区管理及服务人员文化水平普遍偏低，缺乏社区管理的专业知识和技能；第二，社区工作的岗位培训缺乏系统性和连续性。第三，专业化的服务项目较少，医疗护理、心理咨询、临终关怀等专业化服务迫切需要开展。
三、完善我国城市社区居家养老服务的建议
针对目前社区居家养老服务中存在的问题，应采取以下措施加以解决。
(一)健全法律法规，完善相关政策措施
应加快老年人权益和老年社区建设的立法，对其发展做出长期规划。同时，在我国的现实国情下，社区养老服务的发展在很大程度上取决于政策的支持程度。政府应从宏观的角度制定各项支持社区养老的政策，如社区养老服务设施用地、用房优惠政策、养老服务设施收费优惠政策、减征或免征社区兴办老年服务福利事业企业所得税、放宽注册条件、免交注册手续费等，政府应建立为社区养老服务设施和项目的财政支持计划、城市公建配套法规、社区养老服务管理规章以及社区养老服务实施管理规章等。
(二)加强社区居家养老的理论研究，改善居家养老的观念
养老方式的实践需要科学理论的指导，应投入必要的人力、物力加强养老方式，尤其是新型居家养老方式的研究，从科学的角度和发展的眼光去审视分析其内在的发展规律，提供预测和规划的工具。同时要转换思维，改变居家养老的观念，增强对社区的主体感和责任感，使社区内的居民对自己所居住的社区产生一定的感情和归属感，自觉将自己融人到社区的集体中，并对自己居住的社区的发展做出自己的贡献。这种社区服务的思维模式的培养和转变将更有利于社区居家养老的健康发展。
(三)明确政府在城市社区养老服务中的定位，政社分开
政府应退出社会福利服务生产领域，其角色转换为社会福利的推动者、提供者和监管者。政府要明确自身在开展社区养老中的职责，充分发挥其主导功能。同时，政府应摆正自己和社区的关系，政府只能是参与，并且其参与行为应该是启发式、动员式的政策引导，而不是替代。政府应当从不该管的职能中退出来，并将这些职能还给社区组织。政府要把社区养老服务所划拨的资金真接交给社区自己管理，政府只对资金的使用情况进行监督。社区要积极协调社区中各个主体之间的关系，负责管理社区养老服务的总体事务，自主地开展各种活动，调动社区中的财力、物力、人力发展社区养老服务，而非单纯地完成政府指派的任务。
(四)拓宽养老资金筹措渠道，形成多元化和多渠道投入的发展机制
要建立以社会筹集为主、政府资助为辅的多层次、多途径、多渠道的投资发展体制。继续扩大宣传力度，鼓励社会各界积极关注养老事业，鼓励社会团体、企事业单位和个人向社区养老服务机构捐资、捐物或提供无偿服务。同时政府应在国民收入的再分配中适当加大对社区养老的资金投入比例，兴建养老服务机构的设施，为老年人提供服务给予相应的资金支持。社区居家养老服务机构可根据老年人的实际承受能力，形成不同档次的服务标准，实行有偿服务、抵偿服务。这样既实现了政府购买服务，又满足了社区不同层次老年人的服务需求，同时也能吸引私人投资，拓宽资金来源。
(五)完善社区养老机构的设施建设，尤其是医疗康复设施
完善社区养老机构的设施建设，应从以下几方面着手：首先，改善社区养老服务设施的使用功能；其次，要完善医疗保健康复设施，开展保健康复、常见病预防等知识讲座；再次，完善社区老年文化体育设施。
(六)建立一支专业人员与志愿者相结合的居家养老服务队伍
居家养老服务工作的成功与否，很大程度上取决于是否拥有一支专业、敬业的服务队伍。目前我国的居家养老服务队伍建设是与再就业工作相结合的，从下岗失业群体这个人力资源库存中进行选择优势是可借用政府给他们的政策优惠，达到降低成本的目的，但是需要对服务员按不同的要求进行专业知识和技能培训，实行职业资格制度和技术等级认证制度，按培训技能考核的等级从事相应等级的服务，做到持证上岗，不断提高服务人员的专业化水平。同时，积极鼓励志愿者参与到社区居家养老的服务中来，并对其进行规范和管理。首先，应积极推进和完善社区志愿者登记注册制度。在注册登记时，要完善对志愿者的意愿及服务特长与其希望提供的服务等相关信息的登记，以方便对志愿者进行分类，使志愿者尽可能地发挥各自的专长，提高服务效率。其次，应加大宣传力度，倡导社区养老志愿者服务的积极参与。
总结：
总之，在老龄化快速发展的今天，解决养老问题，已经成为社会、家庭和个人的责任。发展养老服务体系，是社会的力量向家庭提供最直接的帮助，不但可以为家庭中的子女和其他家庭成员分担沉重的负担，将主要精力用于国家建设，而且也可以使老年人得到全方位的照顾，充分享受老年生活。真正实现老有所养，老有所依，老有所乐。